הפרטה נכונה

מאמר מאת פרופ' שלמה יצחקי, ראש החוג לכלכלה וחשבונאות.

בשנים האחרונות סובל המגזר הציבורי מקדחת של הפרטות ומיקור-חוץ. חלק מההפרטות – כגון ההפרטות של הטלפוניה והרדיו - נחשבות להפרטות מוצלחות, מאחר שהציבור זוכה לראות במו עיניו את שיפור השירות. חלקן האחר הוא בעיניי סיבה לבכייה לדורות, כי פירושן הריסת התשתית של המגזר הציבורי והפיכתו לתלוי בזכיינים פרטיים. במקביל להפרטות ישנה מגמה של הגדלת הריכוזיות בשווקים ובממשלה, וביטול סמכויות המנהלים במשרדים הממשלתיים. מגמה זו מגדילה את חוסר היעילות – דבר המשמש להצדקתה של מגמת ההפרטה.

מטרתו של מאמר זה היא להבהיר את המושגים הבסיסיים הקשורים להפרטה, כדי שנוכל להבחין בין הפרטה נכונה, כלומר, הפרטה האמורה להגדיל את היעילות במשק, לבין הפרטה המוּנעת משיקולים זרים. למשל, העשרתו של מקבל הזיכיון מהממשלה, האדרת שמו או יצירת תפקיד עתידי לפקיד ממשלתי, או כפי שקורה לעתים בישראל, עשייה לאורה של אידיאולוגיה המהולה בקורטוב של בורות. כדי לא לחטוא בחטא הבורות אתרכז בדוגמאות שאני מתמצא בהן היטב, עד כמה שאפשר להתמצא בתחום זה בישראל – שפעולות ממשלתיות רבות נעשות בו ללא מסמכים, אשר יבהירו באופן מסודר ומקצועי את השיקולים שהביאו להפרטה או למיקור-חוץ (העברתה של פעולה שנעשתה במשרד ממשלתי לגוף חיצוני, המתמחה בתחום). טענתי היא שהממשלה פועלת בצורה של תנועת מלקחיים: מצד אחד, היא מפריטה בהתאם לגישתו של אגף התקציבים באוצר, ומצד שני, היא מונעת את השגתה של יעילות כלכלית, בגלל גישתו של החשב הכללי. על-פי מיטב הערכתי, תנועת המלקחיים אינה תוצאה של מדיניות מתוכננת, אלא של התנגשות כוחות בין האגפים השונים באוצר.

מטרת ההפרטה היא הגדלת היעילות במשק. אין בתיאוריה הכלכלית שום ספר רציני, שנמצא בו טענה כי החלפת בעלות והעברתה מגוף ממשלתי לגוף פרטי תביא להגדלת היעילות. לכן השימוש במילה הפרטה מוטעה ומטעה. מה שיכול להביא ליעילות כלכלית, זו תחרות משוכללת. לכן המושג שצריך להשתמש בו הוא הַתְחָרָה! השימוש במילה "הפרטה" באנגלית מעיד, שמי שהגה את המושג חשב על הצד הפוליטי של שיווקו. הַתחָרָה יכולה להתקיים בין יחידות ממשלתיות או בין יחידות פרטיות. מכאן, שצריכה להיות הבחנה בין שליטה ויעילות בתוך הארגון לבין תחרות ויעילות בין ארגונים.
כדי להשיג שליטה ויעילות בתוך הארגון, צריכים להתקיים שני תנאים, הקיימים בחברה פרטית שמטרתה רווח: קיומה של מטרה אחת ויחידה ושהמטרה תהיה ברת מדידה. מטרה מדידה מאפשרת להבחין בקלות, מי משיג אותה ומי נכשל בהשגתה. בחברה פרטית המטרה היא רווח.

בגוף ממשלתי התנאים הללו אינם מתקיימים; חלות עליו מגבלות - למשל, חובת קידומן של מטרות חברתיות שעליהן מחליטה הממשלה, חובת השקיפות והדיווח לנציבים מטעם הממשלה. מגבלה מסוג אחר היא חובת המכרזים. כל מטרה או חובה מהסוג הזה פוגמת ביעילות, כי היא מחייבת הקדשת זמן ואמצעים.
כמו כן, חלה על גופים ממשלתיים חובת העמידה בביקורת. אף הביקורת פוגמת ביעילות, כי היא מחייבת שלכל דבר יהיה קריטריון. עמותה המחלקת מזון, שלא נשאלת למה חילקה מזון לאדם מסוים, תהיה יעילה יותר בחלוקת מזון ממשרד ממשלתי. מגבלות אלו חלות על המגזר הציבורי, בגלל החשש שהמנהל והעובדים ינצלו את הארגון לקידום מטרותיהם הפרטיות.
את המגבלות המפורטות לעיל יש לקבל בהבנה, כי אנו עוסקים בכספי ציבור. המסקנה היא שמידה כלשהי של אי-יעילות היא כורח במגזר הציבורי. יש להימנע מהפרטות שכל מטרתן היא להיפטר מהמגבלות דלעיל.

תנאים להפרטה מוצלחת

מה שתורם ליעילות היא ההַתחָרָה. תחרות יש לקיים בתנאים הוגנים. כיוון שהתנאים והמגבלות שחלים על גופים פרטיים וממשלתיים הם שונים, אסור להם להתחרות זה בזה. החלוקה הטבעית בין המגזר הפרטי לציבורי היא, שכל אימת שניתן לקיים תחרות משוכללת, על הממשלה לדאוג לקיומה, אך כשאין אפשרות לקיים תחרות משוכללת, יש להפקיד את הפעילות בידי גופים ציבוריים.
תחרות משוכללת היא מושג תיאורטי, ואינה קיימת במציאות. התנאים לקיומה הם כמה תכונות טכניות של המוצר והשוק שמדובר בהם – שלא כאן המקום להתייחס אליהן, ויש לבחון את קיומן באופן פרטני ביחס לכל שוק. ניגע בהן בדוגמאות שנציג. החלק החשוב (מבחינתנו) הוא שבתחרות משוכללת אסור שיתקיימו תנאים של מונופול, כלומר, תנאים שבהם הקונה או המוכר יכולים להכתיב לצד השני מחירים גבוהים מעלויות הייצור של המוצר ועוד רווח סביר, כלומר רווח שהיה מתקיים בתנאי תחרות.
נעבור עתה לתאר את הפעילות הממשלתית ההורסת את המגזר הציבורי וסותרת את מטרות ההפרטה.
אי-יעילותם של המשרדים הממשלתיים גָדלה בתקופה האחרונה הן בגלל תוספת במגבלות החלות עליהם וצורת הניהול שנכפתה עליהם, והן בגלל דרך ביצוע ההפרטות.

המנהל במשרד ממשלתי כפוף למגבלות שמטילים עליו כמה גופים במשרד האוצר: אגף התקציבים, נציבות שירות המדינה והחשב הכללי. בתנאים רגילים, אלו הן מגבלות מבורכות, שהרי תפקידם של גופים אלה הוא לשמש גופי תכנון ובקרה של הממשלה. אולם התנהלותם היא כשל דיקטטורה ביורוקרטית (עדי במרומים, שלא הייתי מעז להשתמש בביטוי כה קולע וחריף לתיאור התנהגותם של פקידים באוצר. אולם מאחר שפקידי האוצר אמרו זאת על עצמם, הרי יש לי הזכות לצטט אותם. מראי המקום יינתנו על-פי דרישה).

הדרך שבה מנהלים הגופים הללו את המשרד הממשלתי היא דרך ניהול פרטנית, כוחנית, קטנונית ושרירותית. חלק גדול ממשאבי הזמן של המנהל והמשרד הממשלתיים מבוזבז על הניסיון לגשר בין הדרישות הסותרות ומאבקי הכוח שמנהלים ביניהם הגופים הללו. להגדלת המבוכה, נעשה שימוש בשתי שיטות תכנון ובמנה גדושה של התערבות בניהול המשרדים הממשלתיים, כתוצאה מאירועים אקראיים שלא היו צריכים להיות תלויים בהחלטות של גופי התכנון והבקרה. תחילה אציג את שיטת התכנון המעורבת: השיטה האחת היא שיטת התקצוב. כלומר, מעמידים לרשות המשרד המקצועי תקציב לביצוע משימותיו, בדומה לשיטה המערבית הנהוגה בחברה פרטית. השיטה השנייה היא תכנון כמותי, הקובע כמה עובדים יועסקו במשרה מלאה, כמה שעות נוספות ישולמו להם וכמה מחשבים יירכשו. שיטת תכנון מהסוג הזה היתה נהוגה בברית-המועצות לשעבר. איני בא לקבוע מסמרות באיזו שיטה יש לעבוד; הבעיה שאני מבקש להסב אליה את תשומת-הלב היא שאין תיאום בין שתי השיטות, ועל כן נוצרים מצבים שבהם יש עודף באמצעים מסוג מסוים ומחסור באמצעים מסוג אחר. התכנון הכמותי הופך לעתים את התכנון התקציבי לחסר משמעות, ועל כן משרדים רבים סובלים מתת-ביצוע. כלומר, הם אינם מצליחים לבצע את התוכנית שלהם, בגלל יחידות שלמות המובטלות-מכורח בהמתנה לציוד או לבעל מקצוע שחסר. במשרד ממשלתי יש גם עובדים שלא עובדים, אך לא ניתן לפטר אותם. מכאן, שייתכן מצב שיש תקציב אבל העבודה אינה מתבצעת.

משנת 2003 נוספה גם ועדת החריגים. כדי לקבל מחליף לעובדת שיצאה לחופשת לידה, יש צורך באישורה של ועדת החריגים. אם עובד עוזב את מקום העבודה והמשרד זקוק לעובד חדש שיבצע את העבודה, הדבר מחייב פתיחה בהליך שמִשכוֹ בין שישה לתשעה חודשים, וזאת כמובן בתנאי שוועדת החריגים תאשר את העסקתו. מכונית המשמשת לצורכי עבודה, והמוקצה לעובד בתפקיד הדורש נסיעות, אינה עוברת אוטומטית למחליפו, אלא יש צורך בקבלת אישור ועדת הרכב של החשב. ועדה זו אינה מנמקת את החלטותיה וכאשר פניתי וביקשתי לדעת את נימוקי הוועדה נעניתי בשלילה. אלו הן דוגמאות להתערבויות שרירותיות בניהול המשרד, שתחילתן באירוע אקראי שאין לו נגיעה למשימות המשרד; התערבויות הפוגעות באפשרות לבצע את המשימות וזאת לאחר שהמשרד התחייב ללוחות זמנים.

התוצאה של ערבוב שיטות התכנון, והפיקוח, וההתערבויות השרירותיות בניהול היא שהמשרדים הממשלתיים עובדים במתכונת יותר גרועה מהמתכונת הרוסית בשנות החמישים של המאה הקודמת. גם השיטה הסובייטית התאפיינה בתכנון מרכזי כמותי, אבל היה להם רק רודן אחד. כאן יש שלושה דיקטטורים, שמשתמשים בתכנון תקציבי ובתכנון כמותי וכן התערבויות אקראיות ושרירותיות בענייני המשרדים. התוצאה היא חוסר יעילות מיותר. ניתן וצריך לצמצמו. צורת ניהול זו לא תשתנה, כל עוד משרד האוצר מתערב באופן פרטני בביצוע הפעילות המקצועית.

הפרטות לא נכונות: הדוגמאות להפרטה לא נכונה הן רבות. הפרטת מרשם התושבים היא אחת מהן. משרד האוצר החל להפריט קובצי מידע ממשלתיים באמצע שנות השמונים. בתחילת הדרך מונתה ועדה בראשותו של ד"ר בן-עמי צוקרמן, שניסחה את העקרונות של מיקור-חוץ של החזקת קובצי מחשב. על-פי המלצות הוועדה, שהסתמכה על התיאוריה הכלכלית, תמחוּר יעיל מחייב שעל כל שימוש במרשם יחויב המשתמש בהוצאה הנדרשת לביצוע הפעולה. המלצותיה של ועדת צוקרמן נשכחו, כאשר הוחלט להפריט את החזקת מרשם התושבים. וכך, משרד ממשלתי המבקש להשתמש במרשם נדרש לשלם כיום כ 300 אלף ש"ח על כל עותק. כל מומחה יאמר, שעלות פעולה זו אינה צריכה לעלות על 2,000 ש"ח. מכאן, שמי שהפריט את מרשם התושבים לא הבין את עקרונות היעילות הכלכלית הנלמדת בקורס כלכלה ציבורית ולא ידע על המלצותיה של ועדת צוקרמן, או שלחלופין הבין וידע, אך חשב שמן הראוי להעשיר את מקבל הזיכיון.

גם שיקולים נוספים מעורבים כאן. מרשם התושבים הוא נכס לאומי, הכולל מידע על אזרחי המדינה. עד כמה שידוע לי, אנחנו המדינה היחידה שהפריטה את החזקתו של מרשם התושבים. כתוצאה מהפרטה זו, משרדי הממשלה אינם משתמשים בנתוני מרשם מעודכנים - מתוך רצון לחסוך בהוצאות – מה שגורר אי-יעילות מיותרת. ואיני מתייחס כלל להעשרת הזכיין ולאי-שמירה על פרטיותו של האזרח.

נוסף על כך, גם ועדת צוקרמן לא היתה ערה לשינויים הטכנולוגיים המהירים, המחייבים משנֶה זהירות בהפרטת קבצים. כך, למשל, בהסכמים שנחתמו עם מחזיקי הקובץ של נתוני היבוא הוגדרו התשלומים לזכיין על-פי הלוחות המודפסים על נייר, שהלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מקבלת. בינתיים התפתח העולם והלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מעדיפה לקבל קבצים במחשב ולהנפיק את הלוחות בעצמה. המחיר שהיא נדרשת לשלם הוא מחיר מונופוליסטי, ועל כן עובדי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה נאלצים להקליד מחדש נתונים שהדפיס המחשב של הזכיין, כדי להכניסם למחשביה. מצב זה היה נמנע אלמלא בוצעה ההפרטה או לחילופין, אילו המפריטים היו כוללים בחוזה הליך של בוררות, למקרה של שינוי טכנולוגי.
הפרטת קבצים ממשלתיים נמצאת כרגע בתנופה. תהליכי ההפרטה של החזקת קובצי נתונים ממשלתיים, כפי שהם מתבצעים היום, עלולים לנשל את המדינה ממקורות המידע שלה ולהפוך את המשרדים הממשלתיים לתלויים בחסדיהם של מקבלי הזכיונות.

הפרטה לא נכונה – מרכב"ה

דוגמה נוספת להפרטה לא ראויה היא מרכב"ה, פרויקט הדגל של החשב הכללי. המרכב"ה (מערכת רוחבית כוללת במשרדי הממשלה) היא המערכת החישובית שאמורה לשרת את משרדי הממשלה. על-פי טענת האוצר, הושקעו בה כ-800 מיליון ש"ח, אולם לא כל הפעולות המתבצעות עבור המרכב"ה נרשמות ככאלה, ועל כן יש להניח שההשקעה היא הרבה יותר גדולה. כמי שמשרדו נאלץ לממן את אימוץ המרכב"ה מתקציבו, ביקשתי לקבל מסמכים הנוגעים לפרויקט זה. קיבלתי כמה מצגות כלליות, שכללו הצהרות כלליות שאינן קשורות ישירות למרכב"ה, וראיתי כמה ציורים יפים על איך יראה שולחנו של המנהל העתידי. ניתוח עלות-תועלת אין. ב-2006, כמה שנים טובות לאחר תחילת יישום הפרויקט, הובאו מומחים אמריקאיים כדי להעריכו. הם מלאי שבחים. באותיות זעירות הם מודים למממן, החברה שמבצעת את הפרויקט. גם במסמך זה אין ניתוח עלות-תועלת; גם ניתוח כלכלי רציני אחר לא תמצאו שם. על-פי הערכתי, מנהל המשרד הממשלתי לא ייהנה מהמרכב"ה ללא השקעות עתק במשרדו. הכנסת המרכב"ה תהיה בה בכייה לדורות, שהרי הולכים להקים מונופול נוסף. כל אימת שהממשלה תרצה לשנות את מדיניותה - והיא עושה זאת חדשות לבקרים - ייאלצו המשרדים הממשלתיים לשלם למונופוליסט שהממשלה גידלה. שיקול זה אינו כלול במסמך של המומחים האמריקאים. לעומת זאת, יש בו שפע של תשובות כנות של פקידים באוצר. מהם שאבתי את הביטוי "דיקטטורה ביורוקרטית", וגם למדתי ש"אף אחד לא רוצה להתעסק עם החשב הכללי... לא רק שיש לו הכוח להחליט, יש לו הכוח לכפות את החלטתו".
במאמר מוסגר אציין, שהדיווח שקיבלו קוראי עיתון "הארץ" היה: "...העקביות שהפרויקט הצליח לשמור עליה לאורך השנים, למרות השינויים בממשלה ובשרים הממונים, הושגה רק בזכות ההתמדה, היוזמה וחוסר התלות הפוליטית של פקידי האוצר..." ("הארץ", "אוניברסיטה בניויורק: "הישגי פרוייקט מרכב"ה מרשימים" 26 ביולי 2006). קשה שלא להתרשם מכפל השפות. בלשון אחת מדברים לזרים ובלשון אחרת למקומיים.

לעניות דעתי, אין ללשכה המרכזית לסטטיסטיקה צורך במרכב"ה, ואוכל לתת חוות דעת מנומקת על כך. הסיבה לכך שמשרד האוצר כפה אותה לממן את הכנסת המרכב"ה מתקציבה היא הרצון לצמצם בצורה מלאכותית את עלויות הפרויקט.
לסיכום, בתהליכי מיקור-החוץ של מערכות המחשוב המתבצעים היום אין תנאי תחרות ואין שמירה מספקת על זכויות המדינה. השינויים הטכנולוגיים המהירים יחייבו תלות בספק, ולכן אנו מקימים עלינו מונופוליסטים. על כן, לפי מיטב הערכתי, זהו שעבוד-בפועל של הגופים הממשלתיים לבעלי הזכיונות. התלות בהם תהיה כה גדולה שהם יוכלו - ואכן, הם כבר עושים זאת - לסחוט את המדינה. הדבר מעוגן בהסכם, אבל ההסכם אינו מריח טוב.

דוגמה לאי-הפרטה מיותרת – סוכנות נסיעות

החשב הכללי הקים סוכנות נסיעות שאמורה לשרת את הממשלה. סוכנות נסיעות מוכרת מוצר פשוט, ועל כן היא מושא אידיאלי להפרטה. כפי הנראה, כללי ההפרטה אינם חלים על החשב הכללי. ההסבר היחיד שזכיתי לראות במשרדי הוא שהקמתה של סוכנות הנסיעות מיועדת בין היתר להציק לעובדי מדינה, שאין החשב חפץ ביקרם.

מכרזים ממשלתיים: נזקים לשמירת התחרות בשווקים הפרטיים
החשב הכללי מבצע מכרזים עבור הממשלה כולה. ההצדקה למכרזים האלה היא שהממשלה, בגלל גודלה, יכולה לנצל את כוחה המונופוליסטי בשוק לקבלת מחירים נמוכים. הצרה במכרזים האלה היא, שהם מנתקים את הקשר בין המשרד הממשלתי - מקבל השירות - לבין החשב המשלם עבור השירות, והתוצאה היא אולי מחירים נמוכים, אולם גם שירות גרוע. נוסף על כך, הזוכה במכרז מקבל לידיו נתח לא קטן מהשוק בישראל, מה שגורר ריכוזיות גדולה בשווקים הפרטיים, דבר המביא לצמצום התחרות. מבחינה זו, יש סתירה בין תפקיד הממשלה כמפתחת ומשמרת התחרות לבין ניצול כוחה כבעלת מונופול. התומכים בהפרטה היו צריכים להשמיע את קולם, שהרי ריכוזיות יתרה בשוק פוגעת גם ביעילותם של השווקים הפרטיים. מכאן שהממונה על ההגבלים העסקיים היה צריך לפעול כנגד הממשלה.

איני חולק על כך, שהליך ההפרטה במדינה הוא הליך שהצליח. ההצלחה של ההפרטה בישראל מקורה, לדעתי, בשלושה מרכיבים: א. האופנה בעולם, המספקת את הבסיס האידיאולוגי; ב. חוק ההסדרים, המאפשר לקבל באופן סיטוני מספר רב של החלטות שאין המחליטים יכולים לעקוב אחר משמעותן, מה שהגדיל את כוחם של אנשי האוצר התומכים בהפרטה; ג. ההפרטה בונה את עתידם האישי של עובדי האוצר, שעוזבים את האוצר לטובת ניהולן של חברות מופרטות. צירוף של אידיאולוגיה, כוח ומניעים אישיים הוא כנראה הצירוף המנצח. חבל רק שחלק מההפרטות נעשה בצורה שלומיאלית, וחלקן האחר פוטר את הממשלה ממחויבויותיה החברתיות. מבחינה מסוימת יש לראות בכך ניצחון אידיאולוגי לתומכים בהפרטה, הטוענים שהממשלה אינה יעילה. הבעיה היא שזהו ניצחון סוחף, כי הממשלה אינה יעילה גם ביישום ההפרטה. הפתרון לבעיות שהעליתי מחייב רפורמה בשירות הציבורי, שינויים בחוקים וביטול סמכויות של פקידים שיצרו לעצמם עמדות כוח. איני אופטימי והפתרון אינו פשוט. על כן גם איני מציע פתרון.

פרופ' שלמה יצחקי הוא ראש החוג לכלכלה וחשבונאות במכללה האקדמית הדסה, פרופסור באוניברסיטה העברית בירושלים והסטטיסטיקן הממשלתי בלשכה המרכזית לסטטיסטיקה